Propuestas de la CMIC para el desarrollo

Fuente: Revista Mexicana de la Construcción

En 2004 se creó, mediante acuerdo presidencial, el Consejo Nacional de Infraestructura (CNI), una comisión intersecretarial de carácter permanente con la tarea de coordinar, orientar, promover, dar seguimiento y fomentar las estrategias y acciones entre los sectores público y privado para el desarrollo integral de la infraestructura necesaria para el país. Entre los integrantes del sector público de esa comisión se encuentran las secretarías de Comunicaciones y Transportes, Gobernación, Hacienda, Economía, Función Púbica, Medio Ambiente y Energía como titulares; Pemex, la CFE, Nafin, Banobras y la Conagua como invitados permanentes. Por el sector privado participan la CMIC y el Colegio de Ingenieros Civiles de México.

La falta de planeación puede generar disparidades económicas, sociales e institucionales entre las regiones de un país. Ante la importancia de esa actividad, la CMIC presentó recientemente una serie de propuestas para la mejora sustantiva de la planeación en infraestructura, uno de cuyos principales componentes es el instituto autónomo en la materia.

El CNI tiene nueve grupos de trabajo para los temas de normatividad, infraestructura ambiental, competitividad/mercados globales, desarrollo regional, financiamiento, reconstrucción/atención y
prevención de desastres naturales, presupuesto/asociaciones público-privadas (APP), comunicaciones y transportes, e infraestructura energética.

La actual propuesta de la CMIC es la creación del Instituto Autónomo de Planeación de Infraestructura a Largo Plazo (véase figura 1), una instancia especializada con autonomía e independencia funcional y financiera. Propondrá una visión de país a largo plazo mediante el diagnóstico, establecerá una cartera de proyectos de infraestructura, proyectos ejecutivos y estudios de factibilidad técnica, económica, ecológica y social, y se encargará también de la evaluación de resultados (recursos, plazos y responsabilidades).

El instituto será el enlace entre los tres niveles de gobierno y el sector empresarial, con objeto de identificar la visión del país y las necesidades de la población con enfoque social, integral y productivo para generar la planeación de infraestructura, desarrollo urbano y vivienda, en consonancia con el Programa Nacional de Infraestructura y el Plan Nacional de Desarrollo; involucrará al sector privado en los proyectos de infraestructura para detonar mayores inversiones (modalidades APP y otras), así como al sector financiero y la cadena de valor.

Será una instancia para la definición de proyectos de infraestructura prioritarios y estratégicos, con integralidad sectorial, para la estructuración y priorización de un banco de proyectos estratégicos que trascienda las coyunturas políticas y económicas y para el desarrollo de proyectos ejecutivos técnica, social, ecológica y económicamente viables. La estructura que se propone para el organismo pude verse en la figura 2.

El instituto tendrá la facultad de estructurar proyectos ejecutivos a través de terceros (despachos especializados) o de las dependencias y entidades del sector público.

En su propuesta, la CMIC plantea la celebración de reuniones trimestrales con el CNI en pleno, cuatrimestrales con el CNI en pleno y con el presidente de la República, y mensuales con los grupos de trabajo del consejo.

 
 Desarrollo de empresas mexicanas
Un objetivo central es el fortalecimiento del mercado interno, con especial atención a las micro, pequeñas y medianas empresas (mipyme).

La experiencia internacional muestra que en periodos de crecimiento económico, naciones como España, Estados Unidos, China, Corea del Sur y Francia han consolidado e internacionalizado a sus empresas: firmas de ingeniería, empresas constructoras y proveedores nacionales.

En México, la industria de la construcción es de gran importancia para la economía nacional; tiene la capacidad de generar empleos y redistribuir la riqueza con mayor rapidez gracias a su efecto multiplicador, y en su segmento mipyme aporta alrededor de 70 de cada 100 empleos.

Se propone pedir a la autoridad hacer efectivo el artículo 4 de la Ley de Cámaras Empresariales, a fin de que se permita a las empresas colaborar con el gobierno para revisar el diseño del Plan de Inversión en Obra Pública y los temas que son más relevantes para ellas: cumplimiento del índice de contenido nacional, maximización de oportunidades para el sector mipyme en la estrategia licitatoria oficial, en congruencia con la intención de regionalizar la economía; un diseño de licitaciones acorde con esos objetivos y evitar acumulación artificiosa de proyectos en el diseño de las licitaciones; cumplimiento de la entrega de anticipos (30%) sin que sea optativa una proporción menor o con valor cero; una licitación y un contrato para cada proyecto, sin concentrar varios proyectos en una licitación, y reglamentación de la estrategia licitatoria del Programa de Inversión en Obra Pública, para que cada licitación corresponda a un número apropiado de proyectos. Destacan asimismo las demandas de que las licitaciones internacionales tengan contenido nacional de insumos y servicios de la construcción y
que incorporen transferencia tecnológica
y capital de riesgo.

Por otro lado, si bien las mipyme en conjunto son un segmento constante por su contribución a la economía, el promedio de vida de esas empresas es inestable y sólo una pequeña porción sobrevive.

Por lo hasta aquí expuesto, se hacen las siguientes recomendaciones a la nueva administración:

  • Programa de inversión en obra pública que maximice oportunidades de trabajo, generación de mipyme y continuidad operativa.
  • Descentralización del Programa de Inversión en Obra Pública para regionalizar la economía.
  • Anticipo mínimo de 30% obligatorio, a fin de que haya liquidez para la ejecución de los trabajos.
  • Plataforma para hacer el seguimiento de pago en las dependencias y entidades del sector público.
  • Acceso a programas institucionales para fortalecer y profesionalizar a las mipyme mediante esquemas de capacitación, financiamiento, innovación y fomento.
  • Cumplimiento del 35% destinado a mipyme considerado en la Ley para el Desarrollo de la Competitividad de la Micro, Pequeña y Mediana Empresa.
  • Esquemas de financiamiento públicos y privados orientados a la atención de las mipyme.
  • Formación de esquemas de asociación que permitan la integración de mipyme a la cadena productiva.

 
 Validación de empresas de la construcción (certificación)
Los problemas más destacados en el tema de las licitaciones son la excesiva documentación requerida, la existencia de empresas improvisadas o sin experiencia ni especialidad, falta de certificación de las capacidades, adjudicación discrecional y participación de un gran número de empresas en la licitación.

Ante ello, se propone establecer una certificación de las capacidades de las empresas, creada por ley y administrada por un ente privado, que sea exigible en los procedimientos de contratación de las obras públicas. Esta certificación posibilitará la existencia de un registro único de contratistas con la vigilancia del sector público, registro que contribuirá a que la contratación y ejecución de las obras sea adjudicada a empresas que hayan acreditado su capacidad y experiencia, para evitar la discrecionalidad en la asignación de las obras y propiciar su correcta ejecución.

Los criterios básicos para la certificación y clasificación de las empresas se muestran en la tabla 1.

 
 
Esquemas de financiamiento para infraestructura
La falta de planeación puede generar disparidades económicas, sociales e institucionales entre las regiones de un país (Máttar, 2014). En México, la administración pública federal recurre a la utilización de diversas leyes y mecanismos para permitir el desarrollo de infraestructura; los proyectos se ejecutan siguiendo una serie de procesos que comienzan con la identificación de necesidades y concluyen con la operación y mantenimiento del activo. La selección del modo de contratación ocurre en la etapa de preparación; es entonces cuando se decide si el proyecto se llevará a cabo a través de una APP o como obra pública, y por lo tanto la elección del modo de contratación es independiente de la selección del sitio y el tamaño del activo,
del alcance de los servicios, la población beneficiada y de otros factores.

Al desarrollar infraestructura con el esquema de obra pública tradicional se corre el riesgo de que la calidad del activo decaiga considerablemente cuando caduque la fianza de vicios ocultos y sean necesarias nuevas inversiones para ponerlo en condiciones de operación.

En el caso de una APP, el costo de financiamiento del desarrollador puede resultar mayor que el costo de financiamiento del sector público, pero el ajuste por riesgos transferibles al sector privado y las eficiencias en costos que éste puede desarrollar significan un ahorro respecto del esquema tradicional. Esto determina la conveniencia de ejecutar infraestructura y dar el servicio mediante APP.

Con este esquema, el gobierno define los estándares del servicio que presta el privado, los cuales están sujetos al monitoreo periódico por parte de aquél. Si el privado no provee el servicio con los estándares definidos, el gobierno tiene la obligación de aplicar sanciones o deducciones. Los riesgos se distribuyen entre ambos según la premisa de que quien retiene el riesgo es quien mejor lo puede gestionar, y con esto se garantiza que el costo del proyecto se reduzca.

En nuestro país, 94 proyectos han sido desarrollados con el esquema de prestación de servicios o de asociación público-privada en el periodo 2003-2018. De ésos, 62 son proyectos federales en las áreas de carreteras, agua, educación, telecomunicaciones, hospitales y centros penitenciarios; 37 son proyectos en desarrollo, 23 en operación y dos fueron rescindidos. En el ámbito estatal existen 32 proyectos, de los que cuatro están en desarrollo y 28 en operación.

Tomando en cuenta el monto promedio del pago de tarifas APP en 2016, 2017 y 2018, el gobierno mexicano ejerció un gasto equivalente a 2.6% en este tipo de proyectos respecto a la inversión en obra pública tradicional.

En el año 2018 se utilizará 37% del presupuesto autorizado por la Cámara de Diputados para el pago de proyectos desarrollados como APP (19,374 millones de pesos
de un total de 52,363 millones de pesos).

 
 El problema de la corrupción
La corrupción es un problema central en materia de financiamiento. Las APP deben lograr un equilibrio entre los muchos objetivos de los sectores público y privado, pero en cualquier etapa de la vida del proyecto la corrupción puede socavar su estabilidad.

Aquella que ocurre en la etapa de contratación es posiblemente la forma de corrupción más sutil y difícil de detectar. Una vez que un contrato deficiente ha sido adjudicado, será complicado alinearlo con los objetivos y políticas públicas deseadas.

Los costos directos de la corrupción son la pérdida de fondos públicos a través de asignaciones incorrectas, mayores gastos o una menor calidad de los bienes, servicios y obras ejecutadas. Por su parte, los costos indirectos de la corrupción en la contratación pública incluyen distorsión de la competencia, el acceso limitado a los mercados y la reducción del apetito comercial por parte de inversores nacionales y extranjeros.

Una acción para reducir la corrupción en las APP es el cambio en los lineamientos de evaluación y adjudicación de proyectos, sustituyendo el criterio de puntos y porcentajes por cumplimientos técnicos expresos y ofertas económicas más bajas.

Asimismo, es de suma importancia la integración de pyme en los consorcios y las sociedades con propósito específico (SPE). Para eso, se requieren acciones como reducir el tamaño común de las APP, para que las pyme puedan participar teniendo en cuenta los montos de capital requeridos. La principal fortaleza de este segmento es que son las especialistas en ciertos rubros, pero no se encuentran integradas dentro del consorcio principal (la SPE).

En la figura 3 se muestran proyectos con potencial para desarrollarse con el esquema de APP.

 
 Conclusiones
En una reunión con el próximo secretario de Comunicaciones y Transportes, Javier Jiménez Espriú, la CMIC presentó sus propuestas. Los principales acuerdos y conclusiones se exponen en seguida.

El instituto autónomo es viable y debe considerar cuatro componentes: gobierno, empresa, academia y sector social, con participación no hegemónica de cada una. Es necesario incorporar la figura de Junta de Gobierno, donde estén representados los cuatro componentes, y que la CMIC asuma el costo de contratación de la Fundación Javier Barros Sierra, institución de prospectiva, para que diseñe la organización del instituto, con la colaboración de la cámara y del equipo de transición. El objetivo es llegar al 1° de diciembre con un proyecto concreto para este organismo. Asimismo, la CMIC está dispuesta a trabajar en este gran proyecto a partir del 14 de septiembre.

La CMIC impartirá un seminario sobre tecnología de la corrupción para próximos funcionarios y empresarios relacionados con la construcción, con el propósito de conocer las áreas de mayor riesgo en el proceso de licitación, contratación, construcción, operación y mantenimiento; se realizará en diciembre o enero próximos, una vez que estén a cargo los nuevos funcionarios. Otro punto será identificar la información necesaria para que los observatorios ciudadanos tengan elementos de valoración.

Respecto a la atención a empresas mexicanas, los acuerdos son analizar los mecanismos que permitan apoyar el desarrollo de las mipyme considerando el factor regional e identificar conjuntamente cómo estimular a este segmento en el marco normativo y si hay alguna necesidad de adecuarlo.

Se abordó también la necesidad de analizar el proyecto de Ley de Obras Públicas considerando las diferentes perspectivas de los grupos interesados, como las organizaciones no gubernamentales, en beneficio de todos. Un objetivo es simplificar los procesos y acabar con la burocracia para facilitar el ejercicio del presupuesto. Se acordó buscar un mecanismo de certificación que no sea elaborado por la autoridad ni por la CMIC, sino por una organización dedicada a ello.

Por último, se estableció que es preciso hacer uso de todas las posibilidades de acceso a financiamiento aprovechando las experiencias positivas y negativas, y valorar el mecanismo de las APP cuyo desempeño ha sido variable.

Referencias
Máttar J., Jorge (2014). La planificación como instrumento de desarrollo con igualdad en América Latina y el Caribe. CEPAL. Disponible en: https://www.cepal.org/es/publicaciones/36836-la-planificacion-como-instrumento-desarrollo-igualdad-america-latina-caribe

Elaborado por Helios Comunicación con información proporcionada por la CMIC.

Estimado lector, éste y otros artículos de interés los podrá encontrar en la Revista Mexicana de la Construcción No. 635 Septiembre-Octubre 2018

2018-10-05T11:05:20+00:00octubre 1st, 2018|Revista Mexicana de la Construcción|