Fuente: Revista Mexicana de la Construcción


En los dos últimos años, la industria de la construcción registró una importante desaceleración, con el mal desempeño del subsector obras de ingeniería civil (obra pública) como uno de los principales factores que mermaron el comportamiento de la construcción en su conjunto.El año pasado, la actividad productiva de la industria de la construcción registró un endeble crecimiento de 0.6%, que fue anclado por la contracción de 5.8% observada en las obras de ingeniería civil; de esta manera se hiló un quinto año consecutivo con tasas negativas, con un promedio de caída anual en el periodo 2014-2018 de –5.5%. Por su parte, el subsector edificación registró un desempeño débil tanto en el ámbito residencial como en el no residencial, con un incremento de apenas 1.3%, así como un crecimiento de los trabajos especializados de la construcción de 5.5%. A pesar de este resultado, la industria de la construcción se ubicó en el cuarto sitio por la generación de riqueza, al aportar 8% al producto interno bruto nacional y facturar ventas por 1.8 billones de pesos.Sin lugar a duda, uno de los principales retos para dinamizar la actividad productiva de la construcción es el impulso a la obra pública, y en este sentido, para 2019 los recursos aprobados por el Congreso para inversión física presupuestaria en el Presupuesto de Egresos de la Federación (PEF) 2019 ascienden a 680,508 millones de pesos (mdp), 4,131 millones más que los 676,377 mdp propuestos en el Proyecto de PEF (PPEF) 2019.

Los recursos
 para el impulso en 2019

Las dependencias que se beneficiaron por el incremento referido fueron la Comisión Nacional del Agua (Conagua), con 
3,354.9 mdp por arriba de lo propuesto en el PPEF 2019; la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), con 
150 mdp más, y la Secretaría de Salud, con 50 mdp adicionales; asimismo, se incrementaron las aportaciones federales a estados y municipios (ramo 33) con 1,342.9 millo
nes adicionales.

Las dependencias con ajustes a la baja fueron el Poder Judicial de la Federación con 576.9 mdp menos; el Instituto Nacional Electoral, con reducción de 74.1 millones; la Comisión Nacional de Derechos Humanos, con una disminución de 6 millones; el Instituto Federal de Telecomunicaciones, 20 millones menos; el Tribunal Federal de Justicia Administrativa, 32.4 mdp menos, y las provisiones salariales y económicas (ramo 23), con reducción de 57.7 millones.

Con estas modificaciones, los recursos para inversión física presupuestaria autorizados en el PEF ascienden a 680,508 mdp, que resultan 4.7% superiores en términos reales a los recursos aprobados en el PEF 2018 (55,114 mdp por arriba en términos absolutos).

De esta manera, aquellas dependencias que presentan un mayor crecimiento en cuanto a recursos asignados para inversión física en relación con el PEF 2018 son la Secretaría de Turismo, con un incremento real de 517.6% (1,055 millones en 2018 vs. 5,714 millones en 2019) y la Secretaría de la Defensa Nacional, con un aumento de casi 48.1% (13,730 millones en 2018 vs. 21,133 millones para 2019). El Instituto Mexicano del Seguro Social, IMSS (8,485 millones en 2018 vs. 12,649 millo-
nes en 2019); la Comisión Federal de Electricidad, CFE (43,487 mdp en 2018 vs. 62,476 millones en 2019) y Petróleos Mexicanos, Pemex (204,622 millones en 2018 vs. 273,069 millones en 2019), observaron incrementos reales de 43.5, 38.3 y 28.4%, respectivamente, en comparación con lo aprobado en 2018.

A pesar de que el Congreso autorizó recursos adicionales para la Conagua y la SCT, ambas dependencias registraron caídas en términos reales y absolutos: la Conagua, de 20.4% (17,205 millones en 2018 vs. 14,225 millones en 2019), y la SCT una reducción real de 26.2% en la asignación de recursos (72,804 millones en 2018 vs. 55,808 millones propuestos en 2019).

En cuanto a la estructura de la distribución de los recursos, el sector energía, integrado por Pemex y la CFE, se ubica como el principal receptor en 2019, al captar 50% del total. En segundo puesto están las transferencias y participaciones a estados y municipios correspondientes al ramo 33, con el 27.6% de los recursos propuestos para inversión física en 2019. En este sentido, el Estado de México es la entidad federativa a la que mayores recursos se asignan para inversión, con 11.3% a través de los diversos fondos que integran el ramo, seguido por Chiapas, Veracruz y Oaxaca (entidades con marcados rezagos sociales).

Con los recursos aprobados por el Congreso en el PEF 2019, la cifra para inversión física presupuestaria aprobada re-
presenta el 2.7% del PIB, tasa alejada del 5% que se tiene considerado como el mínimo aceptable. Es importante destacar que de los recursos etiquetados para inversión física presupuestaria en 2019, sólo el 
70% (490 mil millones) se encuentran etiquetados para obra pública; Pemex con 271,656 mdp, la CFE con 41,460 mdp, la SCT con 48,880 millones y la Conagua con 8 mil millones son los que tienen mayor participación.

Los montos aprobados para inversión física presupuestaria en 2019 registran un crecimiento de 4.7% en términos reales en relación con lo aprobado en 2018. Sin embargo, estas cantidades son menores en términos relativos (como proporción del PIB) a las registradas en periodos previos: entre 2007 y 2012 la inversión física presupuestaria como proporción del PIB promedió 3.7% anual; en el periodo de 2013 a 2018 también promedió 3.7%, y en 2019 sólo alcanzó el 2.7% como proporción del PIB.

Avance en la ejecución 
de los recursos

Para que la inversión pública tenga un efecto multiplicador sobre la actividad productiva de la construcción, deberá ejercerse de una manera oportuna y transparente. Los retrasos en su aplicación limitan la eficiencia sobre la actividad productiva de la construcción, sobre todo en la creación de empleos, ya que la industria de la construcción genera 6.1 millones de puestos de trabajo directos y 2.8 millones indirectos. Además, tiene un efecto multiplicador sobre 176 de las 262 ramas productivas (cerca del 45%), es decir, por cada 
100 pesos invertidos en la construcción, 45 pesos se dedican a la compra de bienes, servicios y materiales pertenecientes a su cadena productiva.

Ahora bien, de acuerdo con los registros de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), durante enero de 2019 Pemex y la CFE registraron avances adecuados en su gasto de inversión de 13.3 y 8.1%, respectivamente (presupuesto modificado contra el monto pagado). Sin embargo, la SCT, la Conagua, el IMSS, la Secretaría de Turismo (Sectur) y el Instituto de Salud y Seguridad Social de los Trabajadores del Estado (ISSSTE) promediaron 0% en el primer mes del año 2019.

En la tabla 2, el programa original corresponde al PEF aprobado por el Congreso de la Unión. El programa modificado incluye las adecuaciones al presupuesto autorizadas por el ramo a través del Sistema Integral de Información. En la fila de total se da seguimiento mensual al avance del ejercicio presupuestario de ocho dependencias y a tres fondos de infraestructura del ramo 33, que en conjunto suman 
575,452 mdp, es decir 85% del monto total de inversión física asignada para 2019 
(680,508 millones de pesos).

La forma y tiempo en que se apliquen los recursos públicos en el futuro serán elementos que limiten el adecuado desarrollo de la infraestructura; por ello es importante hacer eficiente y acelerar su ejecución. Actualmente existen aspectos que obstaculizan la oportuna y correcta aplicación de los recursos públicos en las obras de infraestructura.

En ese contexto, se propone para una adecuada planeación, ejecución y vigilancia del ejercicio de los recursos presupuestarios, las siguientes opciones de solución:

  • Crear un órgano autónomo (Instituto de Planeación de Infraestructura) encargado de promover la correcta programación, coordinación interinstitucional y regional en materia de proyectos de infraestructura, con la participación del sector privado y los gobiernos de los estados.
  • Establecer una adecuada coordinación entre las diferentes dependencias y entidades responsables de la expedición de licencias, trámites y permisos necesarios para la realización de las obras y las dependencias ejecutoras, para realizar los proyectos con el tiempo y costo adecuados.
  • Concretar la firma de los convenios de 
coordinación entre los gobiernos estatal y federal, para contar con mayor oportunidad en la disposición de los recursos presupuestales.
  • Aprobar en el PEF únicamente los proyectos que cuenten con los elementos necesarios para su ejecución. Asimismo, restringir la posibilidad de modificaciones al presupuesto por parte del Poder Legislativo cuando éste no cuente con elementos suficientes sobre la viabilidad de los proyectos sugeridos (proyectos ejecutivos completos).
  • En los casos de proyectos que no tengan los elementos necesarios para su realización, canalizar los recursos asignados a éstos en forma oportuna a aquellos que sí cumplen con todos los elementos. Así se permitirá que los recursos que no pudieron ser erogados por circunstancias especiales puedan ejercerse durante el primer trimestre del siguiente año.
  • Priorizar proyectos teniendo en cuenta el impacto económico o social, así como calendarizar proyectos especificando plazos y metas a cumplir que proporcionen certidumbre a los inversionistas y proveedores.
  • Concentrar un banco de proyectos ejecutivos completos que disminuya costos por imprevistos y fomente economías de escala.

Uno de los principales retos para los sectores público y privado es generar un víncu
lo eficiente y permanente en la distribución de los recursos fiscales, así como mecanismos de control y transparencia. La creación de políticas públicas dependerá de que su diseño y aplicación se relacionen con las verdaderas necesidades de cada región. Adicionalmente, es necesaria la creación de un órgano técnico que garantice una correcta planeación, integración y evaluación técnica y financiera de una cartera única de proyectos para convertirlos, en el corto plazo, en impulsores del crecimiento del sector y de la economía en general.

Por otro lado, se requiere contar con una correcta planeación y programación de proyectos multianuales que garanticen mayores niveles de productividad y competitividad, lo que en un futuro se traduzca en alcanzar un mayor grado de bienestar para la industria y el país.

Para el cierre del año 2019, el pronóstico del Ceesco refleja un moderado pero positivo crecimiento tanto en la actividad económica nacional como para el sector de la construcción. Se espera que esta industria registre un crecimiento de entre 1.5 y 2.5% en 2019, y un promedio de 3.0% en el periodo 2020-2022.

Los dos factores que deben apalancar el crecimiento del sector de la construcción son:

  • La correcta ejecución de los recursos aprobados en el PEF 2019 para el desarrollo de infraestructura productiva.
  • Un diseño de políticas públicas que incentiven el consumo a través de la derrama que el gasto social genere en el ingreso disponible, incentivando la construcción comercial, residencial y de servicios.

Como se mencionó, la industria de la construcción es uno de los sectores más representativos en la cadena productiva y una gran generadora de empleo en todo el país; su crecimiento se encuentra estrechamente relacionado con el desarrollo de la economía nacional. Por lo tanto, es necesario establecer sinergias capaces de impulsar al sector.

Estimado lector, éste y otros artículos de interés los podrá encontrar en la Revista Mexicana de la Construcción No. 638 Marzo-Abril 2019