111 Preguntas sobre Concesiones de Autopistas en México
Tercera Entrega
2. COMPARACIÓN/RELACIÓN CON EL ESQUEMA ANTERIOR
2.1 ¿Cuál es su evaluación de la experiencia mexicana en concesión de carreteras?
Durante los primeros años de la década de los noventa, en México se aceleró la construcción de infraestructura carretera de altas especificaciones a través del otorgamiento de alrededor de 50 concesiones para la construcción, operación, explotación y conservación de carreteras. Este programa permitió que el país dispusiera de unos 5,000 kilómetros adicionales de vías nuevas o modernizadas en un período de sólo seis años, por lo que su contribución a la modernización del sistema carretero nacional ha sido innegable.
Independientemente de lo anterior, el esquema utilizado para el otorgamiento de concesiones acarreó problemas que se intensificaron con la aguda crisis económica y financiera que el país sufrió durante fines de 1994 y 1995, como consecuencia de lo cual fue necesario adoptar diversas medidas para sanear las finanzas de un buen número de los proyectos concesionados durante los años anteriores.
Como resultado de esos procesos, México cuenta hoy con una amplia experiencia en materia de concesiones de carreteras tanto en el sector público como en el privado. La cual se busca aprovechar para volver a posicionar a la concesión como un instrumento viable para el desarrollo de proyectos carreteros con la participación del sector privado.
2.2 ¿Por qué se modificó el esquema de concesiones?
El esquema de concesiones que se está utilizando en el sector carretero se rediseñó por completo. Si bien aprovecha algunas experiencias positivas y negativas del esquema anterior, hay que insistir en que se trata de una nueva propuesta para permitir el desarrollo de proyectos con una muy clara distribución de riesgos y responsabilidades entre los participantes, así como con la acotación precisa de los compromisos que el Gobierno Federal está dispuesto a asumir respecto de cada uno de los proyectos concesionados.
2.3 ¿Por qué se desarrolló este esquema?
La participación del sector privado en tareas que corresponden al Estado es muy antigua. En México se han otorgado concesiones desde hace muchos años y mediante esta figura claramente regulada se han llevado a cabo proyectos cuyos costos no pueden ser cubiertos de manera exclusiva con recursos públicos; además, su flexibilidad permite aplicarlo bajo diversas circunstancias.
La razón fundamental por la que se desarrolló este esquema es que el país requiere que se sigan construyendo carreteras de altas especificaciones en las que el sector privado participe con las inversiones que los proyectos sean capaces de cubrir con tarifas competitivas.
El nuevo esquema de concesionamiento de carreteras de México es una asociación público-privada en la que los recursos públicos permiten que el resto de la inversión (aportada por empresarios privados y bancos que les otorgan créditos) sea recuperable y obtenga un rendimiento adecuado dentro del plazo de concesión. De esa manera, se maximiza la utilidad pública de los recursos empleados por el Estado, pues invirtiendo sumas comparativamente modestas se atiende de manera oportuna la demanda nacional de autopistas de altas especificaciones.
2.4 A grandes rasgos,
¿En qué se diferencia del aplicado anteriormente?
El nuevo esquema parte de tener completos los proyectos ejecutivos antes de emitir la convocatoria para la licitación pública a través de la que se adjudicará la concesión.
os derechos de vía necesarios para construir el proyecto deberán estar liberados por lo menos al 80% al momento de publicación de la convocatoria.
Los estudios de aforo deberán cubrir estándares internacionales.
En todos los casos se constituirá un fideicomiso que administre todos los recursos de la concesión y su aplicación estará condicionada a la prelación de pago establecida en el mismo.
El Gobierno Federal, por conducto del Fideicomiso Fondo de Inversión en Infraestructura (Finfra), podrá aportar recursos para darle viabilidad financiera al proyecto; la recuperación de dichos recursos quedará subordinada al pago del capital invertido.
El Finfra asumirá el compromiso de que en caso de que los flujos generados por el proyecto sean insuficientes para pagar el servicio de los créditos, se aportará hasta la cantidad solicitada por el licitante ganador (el compromiso de aportación subordinada) cuya recuperación se hará en pari-passu con el capital invertido.
El plazo de la concesión es fijo por el máximo legal (30 años).
En algunos casos, el concesionario reembolsará a SCT los gastos erogados para la realización del proyecto ejecutivo, los estudios, la liberación del derecho de vía y la obtención de ciertos permisos.
Los licitantes exhibirán una carta de crédito que garantice la seriedad de sus ofertas.
Las obras deberán terminarse dentro del plazo previsto y ponerse en operación de inmediato.
Se prevén diversas condiciones que el concesionario deberá cumplir para poder bursatilizar los flujos del proyecto.
La SCT establece una tarifa promedio máxima que el concesionario deberá respetar.
2.5 ¿Cuáles son las principales diferencias del nuevo esquema con el anterior?
A continuación se presenta una comparación de la forma en que se manejan los temas principales en el nuevo esquema de concesionamiento de autopistas de cuota y en el esquema para el programa1989-1994.
2.6 ¿Cuáles son las principales ventajas del nuevo esquema?
El nuevo esquema permite que el participante defina la "porción" del proyecto que es factible para la inversión privada, complemetándola con una aportación del gobierno por la parte que no haría rentable su inversión. El gobierno, por su parte, emplea los recursos públicos en un proyecto que no podría construir por sí solo y logra ofrecer a la sociedad obras de infraestructura de mayor calidad.
Además, el esquema plantea una buena distribución de riesgos, privilegia que las tarifas sean competitivas de acuerdo al mercado mexicano y crea un mecanismo para combinar recursos públicos y privados que asegura un uso más eficiente para los primeros y adecuado rendimiento para los segundos.
2.7 ¿Cómo se ha aprovechado SCT la experiencia de los últimos años en materia de carreteras?
Analizando sus resultados tanto a nivel nacional como internacional. A partir de este análisis se han desechado las opciones que no han funcionado y se ha buscado aprovechar las que han tenido buenos resultados, incorporándolas dentro de un marco integral y coherente que busca atraer capital privado al desarrollo de infraestructura carretera, en término competitivos internacionalmente.
2.8 ¿Qué garantiza que las tarifas no resulten tan elevadas como en el esquema anterior?
Que el concesionario debe desarrollar su esquema de negocio con base en la tarifa promedio máxima fijada por la SCT, que ha tenido especial cuidado en fijar ese límite con base en las características de la vía, en las condiciones económicas de la zona de que se trate y con la capacidad de pago demostrada por los diferentes segmentos del mercado.
El concesionario no podrá modificar el esquema de tarifas, bajo pena de que en la revisión anual del desempeño de la concesión se disminuyan las tarifas para compensar a los usuarios por los cobros en exceso que pudieran haber tenido lugar.
2.9 ¿Por qué ahora sí habrán de usarse las carreteras concesionadas?
La política tarifaria mantendrá las cuotas en los rangos del mercado. Además, el esquema contiene incentivos para que el concesionario instrumente campañas de promoción de la carretera. A diferencia de hace 10 años, cuando sólo existían alrededor de 1,000 km. de autopistas de cuota, la mayor parte de ellas en el Altiplano Central, ahora se operan más de 6, 000 km., distribuidos en gran parte del territorio nacional, lo que ha contribuido a crear una cultura de pago por mejores estándares en las carreteras.
2.10 ¿Qué garantiza que los costos de construcción no se eleven por encima de lo esperado?
Los participantes tendrán un plazo suficiente para revisar la viabilidad del proyecto y aclarar cualquier duda que surja para preparar su presupuesto; además, el proyecto será previamente revisado por un ingeniero independiente, quien habrá verificado que el proyecto esté completo. Así el participante asumirá los riesgos normales de cualquier presupuesto de obra, que podrá evaluar y mitigar con una política de costos contingentes que incluirá en su presupuesto.
2.11 ¿Cómo se efectuan las aportaciones de capital de los concesionarios?
En su propuesta, la empresa concesionaria deberá considerar la obligación de que el capital de riesgo sea equivalente, por lo menos, al 25% del monto de inversión total del proyecto, que es la suma de todos los recursos económicos necesarios para llevar a cabo la obra, excluyendo intereses de la deuda y comisiones por servicios financieros.
La disposición de los recursos para la construcción del proyecto se hará aportando en forma conjunta y proporcional el capital de riesgo, los créditos y la cantidad del FINFRA, siempre y cuando la empresa concesionaria exhiba al FINFRA una carta de crédito por el 100% del monto total del Capital de Riesgo, en los términos del formato que se adjunta en los Documentos de la Licitación. Si la concesionaria no entrega esta carta, el capital de riesgo se desembolsaría primero y una vez agotado, seguirían en pari passu los créditos y la aportación inicial. En su propuesta, el licitante deberá señalar la opción que tomará en caso de que resulte ganador de la licitación.
Esta mecánica de aportación del capital de riesgo del concesionario, tiene como propósito contar desde un principio con los recursos que requiere el proyecto para su terminación, evitando así que pudiera quedar inconcluso por falta de liquidez o incumplimiento por parte del concesionario. En este sentido, tanto los recursos del FINFRA como los crediticios estarán asegurados, los primeros en una cuenta en el fideicomiso del FINFRA y los segundos, mediante un contrato de crédito con alguna institución bancaria.
Los participantes deberán tomar en cuenta que adicionalmente la licitación prevé que el FINFRA, en su caso, aportará los recursos requeridos para cubrir el Compromiso de Aportación Subordinada que el licitante haya determinado en su propuesta; sin embargo, los recursos que prevea por concepto de ingreso mínimo no deberán ser considerados como fuente de pago.
La obligación del FINFRA de cubrir la aportación inicial, sólo se hará exigible en caso de que la empresa concesionaria haya expedido el Certificado de Inicio de Construcción de conformidad con lo establecido en las Bases Generales de Concurso y el Título de Concesión, haya celebrado el convenio de aportaciones; y exhiba en tiempo los contratos de crédito, debidamente firmados.
