México, D.F., a 9 de marzo de 2007.

Discurso del Secretario de la Función Pública, Germán Martínez Cázares, durante una reunión con los integrantes de la Cámara Mexicana de la Industria de la Construcción.

Muy buenas tardes. Me da muchísimo gusto estar esta tarde y compartir esta comida con ustedes, con todos los empresarios de la construcción. Entre ustedes y la Secretaría de la Función Pública existe diálogo constante que es necesario fortalecer. He insistido, por tanto, en la relevancia de un encuentro como éste, en el que el gobierno federal pueda exponer a detalle su diagnóstico sobre el estado actual del sector de la contratación pública, así como compartir con todos los agremiados los principios de acción que orientarán la gestión gubernamental en esta área. Voy a aprovechar esta ocasión para comentar eso. Al mismo tiempo que agradecerle al presidente, al ingeniero Netzahualcóyotl Salvatierra la hospitalidad, y la manera en la que ha iniciado los trabajos de relación con la Secretaría de la Función Pública.

La inversión pública es un factor esencial del desarrollo de una nación. Representa un requisito necesario para aumentar la competitividad de una economía. La inversión del Estado en infraestructura y en la prestación de servicios públicos genera empleos, impulsa la actividad económica y, bien encauzada, contribuye a mejorar, en el mediano plazo, la eficiencia de los procesos productivos.

Cumple, al mismo tiempo, una función social: la inversión que realiza el Estado promueve la cohesión social y territorial de la nación y, por tanto, iguala a los ciudadanos en el acceso a los bienes y servicios públicos con independencia del lugar en el que se encuentren. La inversión pública corrige las distorsiones del mercado, al tiempo que introduce incentivos para que el capital privado se oriente hacia la utilidad social. Es, en suma, un instrumento para generar desarrollo humano con equidad y, en particular, para combatir la pobreza.

El Banco Mundial ha calculado que la inversión en infraestructura reduce la pobreza en un 2.1% en los países de bajos ingresos, y en 1.4% en lugares de ingresos medios.

Esta función dual, la económica y la social, hace del sector de la contratación pública un mercado regulado de interés general, en el que se intercambian bienes y servicios bajo la conducción del Estado con el propósito de mejorar las condiciones de vida de las personas. Una buena red carretera, por ejemplo, no sólo permite desplazar en menor tiempo y costo materias primas y mercancías. Los caminos unen a comunidades y acercan a personas. En esa medida, promueven el contacto de intereses y preferencias individuales. Los caminos satisfacen una necesidad económica, pero también una necesidad de orden social.

El gobierno del presidente Calderón es conciente de la importancia de la inversión pública. Ve con preocupación que, según mediciones internacionales, la infraestructura de México no es suficiente ni tiene la calidad adecuada para hacer más competitiva a nuestra economía.

De acuerdo con el Reporte Global de Competitividad 2006-2007 elaborado por el Foro Económico Mundial, México se ubica en el lugar 60 de 125 países evaluados en cuanto a la calidad de su infraestructura. En el desglose por el tipo de infraestructura, se observa que ocupa el lugar 73 en electricidad, 65 en ferrocarriles, 64 en puertos, 55 en aeropuertos, 51 en telecomunicaciones y 49 en carreteras.

Según el índice de competitividad de la infraestructura, publicado en 2006 por la empresa consultora independiente CG/LA, México está por debajo de países como Estados Unidos, España, Corea, Chile y Colombia. Dicho informe reporta que la infraestructura de México es 30% menos competitiva que la de Corea y Chile, y 40% menos competitiva que la de Estados Unidos de Norteamérica y España.

Nuestro país invierte en infraestructura cerca del 2% del PIB. China dispone de un monto equivalente al 9% de su producto interno. El Banco Mundial estima que para alcanzar la cobertura universal de servicios básicos, atender el crecimiento de la demanda y mantener adecuadamente la infraestructura existente, los mexicanos debemos aumentar anualmente la inversión entre un uno y un 1.25% del PIB. Asimismo, para lograr la calidad de infraestructura de un país como Corea, México requiere invertir cada año el equivalente al 4.7% del PIB, de forma sostenida, durante un plazo cercano a 20 años.

El presidente Calderón ha afirmado que éste será el sexenio de la infraestructura y de la inversión pública. Por ello, en el Paquete Económico para el 2007 se incorporó un monto de inversión pública de 409 mil millones de pesos, lo que equivale al 4.2 por ciento del PIB y representa un crecimiento real del 19.4% respecto al monto aprobado para el año 2006.

Dentro de este importante monto, se han proyectado 29 mil 800 millones de pesos a la inversión en carretera; 7 mil millones de pesos en agua potable y alcantarillado; 233 mil millones de pesos en inversión en el sector energético y 6 mil millones para el desarrollo agropecuario y fomento hidrológico.

Así las cosas, la inversión impulsada por el sector público habrá pasado del 3.5% del PIB en 2000, al 4.2% del Producto Interno Bruto en 2007.

Es importante destacar que el gobierno federal reconoce la importante contribución y, sobre todo, la responsabilidad mostrada por el Congreso de la Unión en el ejercicio de reciente aprobación presupuestal. Los aumentos del capital público disponible para proyectos de infraestructura son un éxito de todos, sin duda compartido por todos y de todos los partidos políticos.

Los montos proyectados de inversión son aún insuficientes para fortalecer la competitividad de la economía mexicana. El Estado mexicano debe sostener este esfuerzo de inversión año con año. Es preciso, por tanto, que de la mano de mayores asignaciones de recursos, el gobierno federal se comprometa a invertir mejor. Este objetivo exige buscar un necesario equilibrio entre un doble imperativo: por una parte, el imperativo de eficiencia, que reclama anteponer los proyectos de mayor intensidad de uso y efecto multiplicador de la actividad económica y el empleo y, por otra, el imperativo social, que exige orientar la expansión de la inversión hacia las áreas de menor renta relativa.

En ese sentido, la escala de prioridades de infraestructura y de prestación de servicios públicos debe responder, de forma simultánea, tanto a la dimensión económica como a la dimensión social a las que he hecho referencia.

Para invertir mejor es preciso, en primer lugar, promover la máxima concurrencia de agentes económicos en los procesos de contratación pública, con el propósito de que el sector público alcance las mejores condiciones disponibles en el mercado.

En segundo lugar, se debe garantizar el mayor rendimiento de los fondos públicos dispuestos.

Reclama, en tercer lugar, maximizar la cantidad y la calidad de la información disponible en relación con los planes de inversión pública y las características de los procesos de contratación pública instaurados.

Por último, es necesario que todos los agentes económicos reciban, en condiciones de igualdad, el trato que ordena la ley.

Para invertir mejor, en resumen, es preciso alinear los principios de competencia, de eficiencia, de transparencia y de prevención de la corrupción. Estos principios sirven al propósito múltiple de facilitar el acceso de agentes económicos a los procesos de contratación convocados por el Estado, ampliar el abanico de las opciones asequibles y provocar la lealtad competitiva. Todo lo anterior contribuye, además, a la reducción de costos, al aumento de calidad de los bienes y servicios recibidos por el Estado, a la reducción de los plazos de ejecución, así como a la mejora del conjunto de los proyectos de inversión pública.

Para alcanzar mayores niveles de eficiencia, los procesos de contratación pública deben realizarse correctamente, con base en los principios constitucionales que los sustentan. El objetivo de fortalecer el Estado de Derecho como palanca para el crecimiento y el desarrollo económicos, es simplemente impensable sin la acción del Estado, en su faceta de agente contratante.

Las leyes básicas que actualmente ordenan el sector de la contratación pública son de reciente creación: datan de principios del año de 2000. En términos generales, promueven la inversión productiva en un marco razonable de certeza y de seguridad jurídicas. Las reformas que se aprobaron a lo largo del sexenio pasado, así como el desarrollo reglamentario que finalizó en el ocaso del año de 2006, han fortalecido el cimiento esencial de la arquitectura de la contratación pública.

Para la Secretaría de la Función Pública, los problemas de la institucionalidad del sector radican, no tanto en la normativa básica, sino en la forma en la que se organizan cada uno de los procesos de contratación.

Es inquietante la asimetría entre los medios personales y materiales de los que disponen los distintos niveles de gobierno. Esta asimetría impide generar las mejores condiciones para el Estado y es ocasión suficiente para las transacciones corruptas. Si bien son necesarios algunos cambios legales, los esfuerzos deben focalizarse en simplificar  los procesos, en estandarizar criterios técnicos, en cerrar la brecha a la discrecionalidad, en reducir costos implícitos y en prevenir el litigio. Esos esfuerzos deben orientarse, en resumen, a provocar que la inversión ingrese a la economía.

Prevenir el litigio es especialmente importante. Durante el año 2006, la Secretaría de la Función Pública resolvió de forma centralizada 534 impugnaciones. El monto económico implicado en estos expedientes asciende a 37,590 millones de pesos, es decir, el equivalente al 12% del monto total de los contratos de adquisiciones, arrendamientos, servicios y obras públicas registrados el año pasado en el Sistema Compranet.

Inversión en litigio es inversión que no dinamiza a la economía, y que no genera empleos. Se podría pensar que la alta proporción de inconformidades se debe a la alta proporción de irregularidades, es decir, a la actuación indebida de los convocantes.

Pero los datos no validan esta conclusión. En efecto, cuando se confronta el monto económico en litigio con el sentido de la resolución recaída, se obtiene que los expedientes que involucran el 59% del monto litigado durante el mismo año se declararon como no fundados, mientras que los procedimientos que implican al 41% restante del monto total, alrededor de 15,416 millones de pesos, se encontró alguna causa para decretar fundada la inconformidad.

Resalta el hecho de que dos terceras partes del monto implicado en los expedientes en los que se decretó nulidad, corresponde a procedimientos de contratación de obras y proyectos de prestación de servicios que estuvieron orientados a la generación de infraestructura, es decir, 10,133 millones de pesos originalmente destinados a infraestructura no se ejercieron oportunamente como consecuencia de impugnaciones a los procedimientos concursales.

Ahora bien, el comportamiento reciente de las inconformidades muestra que en el 87% de los casos en los que se decreta alguna modalidad de nulidad, la causa eficiente responde a deficiencias de origen en la confección de las bases de licitación.

La Secretaría a mi cargo ha observado que los órganos contratantes no cuentan con estudios objetivos y sólidos sobre los proyectos inversión, ni planean de forma adecuada su implementación. No existe una planeación estratégica y de largo plazo en infraestructura a nivel federal. Además, y en razón de la inexistencia de presupuestos multianuales, los proyectos financiados con recursos del Presupuesto de Egresos tienden a ser más caros que los financiados con otros esquemas.

Se incurre, además, en sobrecostos y en dilaciones en la ejecución de los trabajos de infraestructura. En el caso de las  carreteras, se estiman sobrecostos del 26% en promedio. Se calcula que PEMEX enfrenta una tasa de costo excedente del 38%, y los cronogramas de ejecución de sus proyectos se alargan en un 54% más de lo originalmente previsto. Tanto los sobrecostos como los sobretiempos son costos implícitos que disminuyen el rendimiento de los recursos públicos, esto es, ambas situaciones impiden que los gobiernos hagan más con los recursos disponibles.

Es frecuente encontrar que los requisitos que se establecen en bases no son congruentes con los bienes y servicios deseados. Esto último se debe, en un buen número de casos, a que los agentes contratantes no tienen la experiencia ni la cercanía con el mercado que se requiere para definir correctamente su demanda de bienes y servicios. En pocas palabras, algunos ejecutores de gasto no saben bien qué quieren comprar o qué tipo de servicios necesitan.

En no pocas ocasiones las bases se formulan con la intención de limitar la participación o de predeterminar el resultado.

Las bases, además, no distinguen el peso relativo de cada elemento económico o técnico para acreditar la solvencia de la proposición. Tampoco indican la forma en que serán evaluados en lo individual y en conjunto.

Las deficiencias de bases son camisas de fuerza que impiden a la autoridad, al momento de resolver las impugnaciones, hacer prevalecer el interés general sobre los intereses de los litigantes.

La cuestión, así reseñada, no debe conducir a la fácil afirmación de que la puerta de acceso a los medios de impugnación debe cerrarse. Esa es una solución falsa que simplemente no comparto. Si bien es deseable la autocontención de los participantes, la administración debe concentrarse en prevenir el conflicto. Limitar el derecho de inconformarse no evitaría que se verifiquen actos irregulares.

Aumentar la eficacia en el sector de la contratación pública exige un cambio de rol de la Secretaría de la Función Pública. Demanda sustituir la inercia reactiva por el acompañamiento preventivo. La intervención de la Secretaría no debe esperar el conflicto; debe anticiparse a él a través de acciones que permitan garantizar, en sus distintas fases, la objetividad, la certeza, la legalidad del proceso de contratación pública. La Secretaría debe dejar de dar prioridad al castigo, y sin renunciar a esa potestad, debe alinear los recursos de la administración federal, de las estatales y municipales hacia los objetivos que impone el desarrollo económico y humano de nuestro país.

Me he comprometido a impulsar esta nueva visión institucional por instrucción de la Presidencia. Desde el convencimiento de que la contratación pública constituye un instrumento saludable de intervención del Estado en los procesos económicos, vengo a ofrecer a ustedes una agenda estratégica para a alcanzar, en los próximos seis años, tres objetivos específicos:

1.             Ampliar la publicidad en la planeación y programación de la inversión pública, para que ésta alcance a los planes de inversión de los órganos de contratación, a los informes técnicos que sirven de base al expediente de contratación, a la ejecución y supervisión de los proyectos, a las modificaciones técnicas y económicas, a los criterios empleados para valorar las ofertas, así como a los principales elementos de vida del contrato.

2.             Generar certeza jurídica en los procesos de contratación.

En este punto, resulta pertinente recordar una recomendación de la Comisión Española de Expertos para el Estudio y Diagnóstico de la Situación de la Contratación del gobierno del Reino de España, contenida en el informe publicado en el año de 2004: La simplificación de la contratación pública "debe abordarse sin sacrificar las garantías proporcionadas por los procedimientos, tratando de alcanzar un equilibrio entre los costos, tanto materiales como intangibles, asociados a dichos procedimientos y los beneficios y garantías que proporcionan". En efecto, no se debe sacrificar la seguridad jurídica en aras de la simplificación. Se debe, en todo caso, simplificar con seguridad jurídica.

3. Fortalecer el control preventivo, subrayo, preventivo de la ejecución y la fiscalización de los recursos para garantizar, por una parte, que la contratación se realice y se realice bien y, por otra, para aumentar los rendimientos económicos y sociales de la inversión pública.

Esta agenda se compone de 10 compromisos orientados a la eficiencia, la competencia, la transparencia y el justo trato legal, en el entendido de que para aumentar la eficacia económica y social de la inversión pública, se requiere de la concurrencia activa del sector privado.

El primer compromiso consiste en promover la participación del sector privado en la definición de los planes de inversión de las dependencias y entidades de la Administración Pública Federal.

En segundo lugar, ampliar la aplicación de tecnologías de información a las distintas fases del procedimiento de contratación pública, así como al control sobre la ejecución de los contratos suscritos. El auge experimentado por las tecnologías de la información y las comunicaciones, junto con la generalización del uso de computadores y de redes de telecomunicaciones en la sociedad, ofrecen buenas oportunidades para simplificar el proceso de contratación y reducir los costos que representa su gestión, tanto para los agentes económicos como para las administraciones públicas.

El tercer compromiso es implementar el uso de informes técnicos como sustento objetivo del expediente de contratación, de peritajes externos e independientes sobre condiciones técnicas, así como la participación de testigos sociales en todas las fases del proceso, desde la proyección hasta la ejecución. Éstas medidas son prácticas habituales que garantizan la objetividad de los procesos y que disminuyen los riesgos de corrupción.

En cuarto lugar, fortalecer, a través de convenios colaboración, la asistencia técnica de la Secretaría de la Función Pública en los procesos que correspondan a las entidades federativas y municipios, como medio de corto plazo para estandarizar en todo el país la institucionalidad de la contratación pública.

Quinto: reforzar el diálogo técnico entre el sector público y el sector privado sobre los bienes y servicios que necesita el Estado, especialmente en relación con las contrataciones que impliquen componentes de alta especificación técnica o tecnológica.

En sexto lugar, homologar los requisitos exigidos por las dependencias y entidades para acreditar la solvencia económica, así como las garantías que deben exhibir los proponentes. Lo anterior, con el propósito de disminuir los obstáculos a la concurrencia de mayores oferentes.

Séptimo, ajustar la normatividad y revisar su aplicación en sede administrativa para que no prosperen los siguientes supuestos:

1. Requisitos o condiciones que impidan o dificulten el acceso a la contratación pública, tales como territorialidad, experiencia técnica, capital contable mínimo o estados financieros dictaminados;

2. Requisitos o condiciones de bases de las que puedan derivarse, de iure o de facto, situaciones discriminatorias, prácticas restrictivas de la competencia, así como ventajas y/o privilegios ilegales;

3. Procesos de contratación que dividan o acumulen de forma artificial su objeto;

4. Criterios de adjudicación excesivamente genéricos o excesivamente específicos, que puedan predeterminar adjudicatario;

5. Requisitos que condicionen la contratación a la verificación física de algunos bienes demandados;

6. Modificaciones sustanciales a las condiciones técnicas y económicas con posterioridad al fallo y adjudicación.

El octavo compromiso consiste en promover modelos únicos de contratos, establecer sistemas homogéneos de pago, así como mecanismos correctores frente a retrasos en cumplimiento de las prestaciones, con el propósito de generar certeza sobre las condiciones mínimas de la contratación y sobre su ejecución en tiempo y forma.

El noveno compromiso consiste en incorporar a los contratos e implementar en el seno de las asociaciones, mecanismos de conciliación y arbitraje para solucionar los diferendos suscitados en los procedimientos de contratación. Estos mecanismos alternativos, al reducir la interposición de acciones de naturaleza administrativa o jurisdiccional, disminuyen los sobreprecios y sobretiempos que enfrenta el Estado.

Por último, el décimo compromiso reside en favorecer los procedimientos de contratación nacionales, mediante la revisión exhaustiva de los contenidos de los bienes y servicios solicitados y las reglas de origen, así como aplicar los márgenes de preferencia hacia los bienes y servicios nacionales. No tenemos duda que debemos impulsar a la industria nacional, sin incurrir en políticas proteccionistas que mermen la competitividad del país.

Señores constructores:

Los compromisos que he esbozado guiarán la actuación de la Secretaría de la Función Pública. La dependencia a mi cargo no genera los conflictos; está llamada por ley a resolverlos. Ningún expediente quedará sin respuesta. Daré la razón con celeridad, sin dilación artificial, a quien la tenga, sin distingos ni preferencias. No habrá tolerancia a las contrataciones irregulares. Ofrezco acompañamiento preventivo para que el litigio sea la excepción. Los exhorto a que no impidan que la inversión llegue a su destino.

Confío en que estos compromisos serán respaldados por todos ustedes. Es una convocatoria abierta a todos los gremios vinculados al sector de la contratación pública. El Gobierno federal requiere de su participación responsable. Las puertas de la Secretaría de la Función Pública siempre estarán abiertas al diálogo constructivo y respetuoso. Les pido que juntos apoyemos las tres prioridades del nuevo gobierno del presidente Felipe Calderón: Estado de Derecho, empleo e igualdad para todos.

Construyendo una mejor calidad de vida.

Muchas gracias.